Ladislav Miko,
Česká inspekce životního prostředí
Úvod
Česká inspekce životního prostředí (ČIŽP) jako specializovaný dozorový a kontrolní orgán státní správy v životním prostředí s celostátní působností vznikla v roce 1991 na základě zákona ČNR č. 282/91 Sb. o České inspekci životního prostředí a její působnosti v ochraně lesa. V průběhu roku 1992 do ní postupně byly včleněny jak existující inspekce v oblasti ochrany ovzduší a ochrany vod, tak i nově vznikající inspekce v odpadovém hospodářství a ochraně přírody. Organizačně byl vytvořen systém 5 prakticky nezávislých divizí, spojených „pod jednu střechu“ koordinační rolí ředitelství ČIŽP. V praxi inspekce navazovala na dlouhou historii České technické inspekce ochrany ovzduší (ČTIO) a České vodohospodářské inspekce. Činnost každé divize byla stanovena samostatnou legislativou, zejména tzv. složkovými zákony a jejich prováděcími vyhláškami.
V roce 1993 vyvstala potřeba užší koordinace činnosti jednotlivých složek ČIŽP a sjednocení jejich působnosti v regionech. Proto bylo přistoupeno k podstatné reorganizaci ČIŽP. Vzniklo 9 a posléze 10 oblastních inspektorátů a původní divize byly transformovány v odborná oddělení se zejména koordinační a metodickou funkcí. Hlavními představiteli oblastních inspektorátů ČIŽP v této struktuře jsou hlavní inspektoři oblastních inspektorátů. Tato reorganizace umožnila částečnou integraci činnosti ČIŽP v různých oborech a s drobnými změnami platí dodnes.
V systému státní správy ochrany životního prostředí je ČIŽP jediným dozorovým a kontrolním orgánem s působností na celém území ČR s výjimkou výkonu vrchního státního dozoru MŽP. Nicméně obdobné kontrolní pravomoci, i když územně omezené, mají rovněž některé další orgány státní správy, zejména okresní úřady, správy CHKO, správy NP, atd. Přes tuto zdánlivou „dvojkolejnost“ nedochází k zásadním problémům, neboť ČIŽP vychází při své praxi z celostátní působnosti a z koordinace své činnosti s ostatními orgány.
Vzhledem k orientaci činnosti, dosavadnímu vývoji a částečně i dlouhé tradici v některých oborech, je na ČIŽP soustředěn významný odborný a zkušenostní potenciál včetně poměrně důkladné znalosti praktických aspektů prosazování práva životního prostředí a znalostí o reálné situaci u jednotlivých zdrojů znečišťování.
ČIŽP v průběhu aproximace
Po podepsání asociační dohody ČR s EU se postupně stává čím dál tím zřejmějším, že v oblasti prosazování a vymáhání práva životního prostředí (tzv. enforcementu) v ČR bude hrát ČIŽP významnou roli. V souvislosti s tím byla zahájena celá řada aktivit, které mají ČIŽP na tuto roli připravit
V roce 1998 vznikla neformální síť inspekčních orgánů přidružených zemí EU, tzv. AC-IMPEL, jako paralelní síť k analogické organizace v rámci EU (IMPEL – Network for implementacion of evnironmental legislation). Inspekce zde od počátku hraje aktivní roli. Cílem aktivit AC-IMPELu je příprava zúčastněných organizací na jejich novou roli po přijetí evropské legislativy a předpokládá se, že v okamžiku vstupu jednotlivých zemí do EU se jejich inspekce automaticky stanou členy IMPEL, tj. v ideálním případě AC-IMPEL postupně zcela vymizí. Hlavní oblastí dosavadní činnosti AC-IMPEL jsou kromě pravidelných plenárních zasedání tzv. výměnné programy, při kterých jednotlivé země představují svůj systém prosazování práva životního prostředí. Český výměnný program velmi úspěšně proběhl v září 1999. Už za stávající situace jsou navíc inspektoři ČIŽP zváni k některým aktivitám sítě IMPEL, což má mimořádný význam zejména s ohledem na přípravu implementace nově vznikajících resp. nově se měnících právních předpisů EU.
Počínaje rokem 1997 došlo také k výraznému nárůstu bilaterárních a multilaterárních aktivit ČIŽP v mezinárodním kontextu. Z nejvýznamnějších stojí za zmínku především bilaterární projekt s britským Know-How Fundem (KHF) zaměřený na využití zdrojů, zpracování systému odborného vzdělávání a vyškolení ve vybraných oblastech evropské legislativy. V rámci tohoto projektu bylo vytvořeno jádro školitelů z vlastních zdrojů ČIŽP a na jeho základě byl schválen postup při přípravě jak nových, tak i stávajících inspektorů ČIŽP k aplikaci evropské legislativy v českých podmínkách. Tento projekt bude pokračovat i v roce 2000. Bilaterární spolupráce byla dále navázána s Nizozemím, Skotskem, Švédskem, USA a dalšími zeměmi.
Významným prvkem přípravy ČIŽP na budoucí úkoly jsou projekty financované z prostředků EU. V roce 1999 ukončený projekt s označením CR-108 se zaměřil na analýzu současného stavu a potřeb v procesu aproximace a stanovil varianty dalšího vývoje, zejména v oblasti institucionálního zabezpečení. Šlo o první a velice důkladnou analýzu vztahů z pohledů potřeb prosazování práva ŽP, monitoringu a podávání zpráv. Výsledky projektu by měly být základem pro další institucionální vývoj.
Nejvýznamnější současnou aktivitou je probíhající projekt v rámci tzv. Twinningu, při kterém je na ČIŽP po dobu dvou let přítomen dlouhodobý expert partnerské země. Cílem projektu je provádění praktických a velice konkrétních kroků vedoucích k zajištění účinného prosazování nově přijímané legislativy. Hlavním partnerem ČIŽP v tomto projektu je SRN, resp. Bavorské státní ministerstvo pro územní rozvoj a životní prostředí, které vyslalo i dlouhodobého experta. Na projektu se dále podílejí Agentury pro ochranu životního prostředí Dánska a Švédska. Projekt zahrnuje celkem přes 50 různých aktivit a účastní se ho kolem 60 expertů ze 7 evropských zemí. Součástí projektu je i dodávka investic, konkrétně laboratorní techniky a hardware v souvislosti s novými potřebami pro zajištění práce ČIŽP.
ČIŽP se rovněž podílí aktivně na práci dalších mezinárodních organizací, např. INECE (International Network on Environmental Compliance and Enforcement) a její evropsko-středoasijské podskupiny (ECA – INECE).
Výzvy současného vývoje a možnosti jejich řešení.
Výsledky dosavadních analýz a stávající zkušenosti ČIŽP zřetelně poukazují na nutnost poměrně zásadní změny, a to jak institucionální a organizační uspořádání, tak i v přístupu k řešení problémů životního prostředí. Stávající roztříštěná právní úprava, založená v oblasti prosazování v zásadě pouze na metodě sankcí, se ukazuje jako nedostatečná a neschopná v plné míře dosáhnout stanovených cílů. Použití některých metod tzv. „soft-enforcementu“ (např. dohadování, poradenství, apod.) dnešní legislativa v inspekční praxi vůbec neumožňuje.
V právním řádu ČR se objevují nebo připravují zcela nové zákonné normy, pro které v ČR doposud neexistuje žádná zkušenost nebo tradice a kde bude nezbytné kompletní strukturu vybudovat od základu (např. zákon o chemikáliích, zákon o geneticky modifikovaných organismech, zákon o integrované kontrole a prevenci znečištění – tzv. IPPC, apod.). Novým prvkem je i práce s informacemi a začlenění veřejnosti do procesu rozhodování v oblasti ŽP. Na rozdíl od předchozího přístupu, kdy účelem orgánů prosazujících právo resp. dohlížejících nad jeho dodržováním byla plánovaná nebo neplánovaná namátková kontrola, více nebo méně ad-hoc, objevuje se nově požadavek kontroly plošné, se širokou koordinací zúčastněných orgánů a organizací a založené na dostupnosti relevantních dat. Navíc se předpokládá cyklické opakování kontrol ve stanovených intervalech podle důležitosti kontrolovaného subjektu pro stav životního prostředí.
Je tedy zřejmé, že je potřeba vybudovat nebo vyčlenit kapacity pro nové povinnosti a úkoly (personální, technické, ale i finanční) pro řadu činností bude třeba vytvořit nové a nebo modifikovat existující instituce, zajistit jejich výrazně lepší komunikaci a koordinovanost a pokusit se vzhledem k průřezovému charakteru problematiky ŽP překonat v největší možné míře existující resortismus. To bude vyžadovat v řadě případů zcela nové přístupy, nový typ managementu a z toho plynoucí nové typy vzdělání a praktických zkušeností. Přitom je evidentní, že za stávající hospodářské a politické situace je k dispozici pouze omezený počet relevantních expertů, z nichž pouze omezená část je ochotna za stávajících podmínek pracovat ve státní správě. Je zde rovněž omezená vůle k nárůstu počtu úředníků, byť je to z hlediska zajištění všech aspektů nové legislativy nezbytné, a s tím souvisí rovněž omezené množství finančních prostředků, které má stát na tyto činnosti k dispozici. Na druhé straně však stojí závazky resp. povinnosti státu v mezinárodním kontextu, např. v souvislosti se zajištěním dodržování mezinárodních dohod a konvencí, jejichž členem ČR je.
Při řešení nastíněných problémů je třeba využít všech možností, které jsou v současnosti dostupné, včetně v některých případech nezbytných zásadních systémových změn. Možný postup lze shrnout do následujících bodů:
Efektivní využití stávajících zdrojů – tj. nalezení a zrušení existujících překryvů kompetencí a duplicit resp. stanovení zřetelných, jasně definovaných priorit; z toho vyplývající organizační a institucionální změny vedoucí k výraznému snížení roztříštěnosti a větší integraci; zvýraznění role samosprávy a místní správy všude tam, kde je to možné; zajištění synergických efektů existujících struktur a konečně intenzivní spolupráce se zahraničím na praktické pracovní bázi
Zajištění multiplikace dosaženého efektu – stávající ani zvýšený počet pracovníků státní správy nemůže fyzicky obsáhnou všechny problémy v dostatečně krátkém čase. Je proto nezbytné efekt jejich činnosti násobit dostupnými prostředky a to zejména využitím široké informovanosti, tj. spolupráce s veřejností a médii. Široká pozitivní i negativní mediální publicita může výrazně ulehčit prosazování požadavků práva životního prostředí, jak naznačují zkušenosti z vyspělých zemí Evropy.
Využití nových technologií – k zvýšení efektu činnosti orgánů činných v ochraně životního prostředí je zcela nezbytné v co největší možné míře využít dnes již dostupné nové technologie, zejména informační. V této souvislosti je třeba posoudit možnosti využití internetu, on-line přenosu dat, automatizovaného sběru informací, apod. Na druhou stranu využití těchto prostředků musí předcházet důkladná analýza potřeb, neboť dle zkušeností zemí EU velmi často dochází k tzv. „datové smrti“, kdy počet získaných informací je vyšší než jsou schopny relevantní orgány zpracovávat a vyhledání důležitých informací se tím může stát problematickým.
Tvorba nových zdrojů – přes všechny zmíněné možnosti intenzifikace stávajících struktur se ČR v oblasti ŽP zcela jednoznačně nevyhne potřebě budování nových zdrojů, a to jak technických, tak zejména personálních. To znamená zajištění specializované výchovy a vzdělávání nových úředníků včetně případného vytvoření specializovaných studijních oborů s orientací na státní správu ŽP. V tomto ohledu je zcela nezbytná úzká spolupráce odborné základny ČR (vysoké školy, odborné ústavy, apod.) se státní správou a zpracováním dlouhodobějších strategií, které stanoví jednoznačné kroky dalšího vývoje tak, aby výchova mohla být orientována na aktuální potřeby.
Samozřejmým předpokladem fungování načrtnutých řešení je vytvoření provázaného a nekontroverzního legislativního rámce včetně výhledového vytvoření komplexního zákoníku neboli kodexu životního prostředí, který mimo jiné stanoví i nový institucionální rámec umožňující prosazení nové legislativy. Tento předpoklad lze pochopitelně naplnit pouze pokud bude přítomna politická vůle a rozhodnost. V opačném případě by mohlo dojít k polovičatému řešení, které naruší existující systém státní správy životního prostředí aniž by vytvořilo jeho funkční alternativu.
